A finales de abril de 2022, el Congreso hondureño derogó la ley que creaba las zonas de desarrollo económico y empleo (ZEDE). Bajo el argumento de que violaban la soberanía, los legisladores también derogaron la reforma constitucional que permitía su existencia.
Inspirada por la idea de ciudades estatuto del ganador del Nobel de Economía, Paul Romer, Honduras creó la Ley Orgánica de las ZEDE en 2013. Sin embargo, estas empezaron a operar recién en 2020.
Los electores hondureños eligieron el camino de la izquierda en 2021 y dieron a luz al ascenso de la presidente Xiomara Castro el 27 de enero de 2022. Cumpliendo una de sus promesas de campaña, ella arrancó su nueva función derogando la Ley de las ZEDE.
Por qué el Congreso derogó la Ley de las ZEDE
Las ZEDE son territorios hondureños con jurisdicciones semiautónomas que están normadas por la Constitución de Honduras y su estatuto. El estatuto determina reglas de gobernanza, seguridad, sistemas tributarios, incentivos de inversión, programas de bienestar social y más políticas públicas.
El objetivo de las ZEDE era impulsar el desarrollo económico con procesos simples, regulaciones amigables con los inversores, modelos de toma de decisiones alternativas que incluyan arbitraje. No obstante, el hecho de permitir que existan distintos regímenes generó preocupaciones en torno a la soberanía y los derechos humanos del pueblo hondureño.
En 2021, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) hizo pública su postura al respecto. Bajo el titular: “Las ZEDE podrían suponer riesgos para la garantía de los derechos humanos por parte del Estado de Honduras”, la ONU pide al gobierno revisar la ley considerando el derecho a la consulta libre y al desarrollo equitativo y sostenible.
El 19 de abril de 2022, el presidente del Congreso, Luis Redondo, presentó una moción para derogar las ZEDE. Para aprobarla, él necesitaba el apoyo de al menos 86 de los 128 legisladores. Todos los congresistas votaron a favor.
Luego de la sesión, los legisladores explicaron que el concepto de las ZEDE “contraviene la lógica del Estado nacional, el estado de derecho, la justicia, la democracia, la forma de gobierno, la distribución territorial y en general, la dignidad y los derechos humanos del pueblo hondureño”. Castró publicó en un tuit que el país había recuperado su soberanía.
Por qué las ZEDE no tenían suficiente apoyo popular
El problema inició cuando Romer, quien era el principal concejero, se distanció del proyecto en 2014. Él mencionó que la iniciativa carecía de transparencia y una planificación viable para su realización.
A renglón seguido, otros académicos prominentes botaron la toalla. Entre ellos estaban intelectuales de la talla de Richard Rahn, ex colaborador de Cato Institute, el activista por reformas tributarias, Grover Norquist, y Barbara Kolm del Austrian Economics Center.
En 2017, el gobierno hondureño impulsó fervientemente el desarrollo de una ZEDE en Amapala, una región costera con playas e islas en la costa del Océano Pacífico. La idea era construir un mega puerto en la zona, lo que llevó a órdenes de desalojo por parte del gobierno. Lógicamente, la comunidad de Amapala mostró fuerte resistencia a esta ZEDE.
El expresidente, Juan Orlando Hernández, era un firme defensor de las ZEDE. Para él, estas zonas económicas especiales tenían el potencial de atraer inversión extranjera, crear nuevos empleos e impulsar el desarrollo.
Sin embargo, Hernández se vio envuelto en escándalos de corrupción en los últimos años y esto manchó la imagen de las ZEDE. Capturado en Miami en noviembre de 2018, su hermano, Tony Hernández, fue encontrado culpable de traficar cocaína hacia Estados Unidos.
El 21 de abril de 2022, el ex presidente Hernández fue extraditado hacia Estados Unidos. Los funcionarios de justicia estadounidenses indican que él colaboró “con algunos de los más poderosos narcotraficantes para construir un imperio corrupto y brutalmente violento basado en el tráfico ilegal de toneladas de cocaína”.
Guillermo Peña, secretario técnico de la ZEDE Orquídea en el sur de Honduras, explicó a la revista Reason que la gente asocia las ZEDE con Hernández. De acuerdo con Peña, los políticos no quieren exponer su capital político apoyando una idea que está vinculada con Hernández.
Cómo las ZEDE se convirtieron en un asunto político
Los expresidentes, Porfirio Lobo y Hernández, eran los firmes y originales defensores de las ZEDE para atraer inversión extranjera y catalizar un desarrollo económico acelerado. Mientras que la ley entró en vigencia durante el mandato de Lobo, Hernández convirtió a las ZEDE en el proyecto estrella de su administración y legado.
Ambos presidentes eran miembros del Partido Nacional, el movimiento político tradicionalmente conservador del país. Por lo tanto, los ciudadanos percibieron a las ciudades estatuto como una política de derecha que favorecía a los ricos, aunque las ZEDE pudiesen ser diseñadas para satisfacer distintas necesidades.
Los políticos de izquierda, en respuesta, adoptaron una postura opositora argumentando que las ZEDE amenazaban la soberanía y los derechos humanos. Puesto que el socialismo se basa en el intervencionismo, los líderes de izquierda — como la actual presidente Castro— no podían digerir el concepto de territorios semiautónomos regulados por modelos de gobernanza privada.
Utilizando la misma propaganda que otros partidos socialistas de la región, ellos difundieron la idea de que las ZEDE eran una imposición. Con una estrategia populista para ganar las últimas elecciones, ellos argumentaban que los extranjeros y los empresarios mercantilistas se estaban beneficiando de las ZEDE a expensas de los ciudadanos.
El futuro de los proyectos en curso
Tres ZEDE están operando en Honduras: Próspera, Ciudad Morazán y Orquídea. Próspera, ubicada en la isla de Roatán, espera convertirse en un centro financiero para el país atrayendo emprendedores e inversores extranjeros. Ciudad Morazán y Orquídea están desarrollando zonas dedicadas a la manufactura y agricultura, respectivamente.
Su futuro, sin embargo, es incierto. El Congreso revirtió la reforma constitucional que permitía a existencia de distintas jurisdicciones en el país. Aunque el gobierno firmó contratos de alianza público-privada con los líderes de las ZEDE, estos contratos quedarían inconstitucionales.
Un día después de la derogación de la ley, el equipo de Próspera emitió un comunicado asegurando su continuidad. Ellos explican que Próspera y Honduras firmaron un contrato que garantiza 50 años de estabilidad jurídica en la inversión realizada. Más de 400 individuos y 80 personas jurídicas también firmaron estos contratos bajo el régimen de las ZEDE.
Debido a que Próspera es una compañía estadounidense, esta se atiene al Tratado de Libre Comercio de Centro América y al Tratado Bilateral de Inversión entre EE.UU. y Honduras. Los dos acuerdos son vinculantes, por lo que el país podría enfrentar litigio internacional por terminar los contratos de forma prematura.
Ciudad Morazán ha suspendido sus operaciones. El inversor Massimo Mazzone dijo a Bloomberg que Ciudad Morazán ya ha invertido $10 millones — destinados a la infraestructura necesaria para impulsar la industria manufacturera en la zona— y que no harán más inversiones hasta que puedan proceder con claridad legal.
Orquídea, por su parte, anticipó la creación de 2,700 empleos. Para Peña, sin embargo, Orquídea está en una mejor situación, porque no enfocó su desarrollo en una ciudad autónoma. Aún siendo una zona con concesiones fiscales, Orquídea es un área rural de 1.000 hectáreas dedicada a la producción agricultora, procesamiento y venta de pimientos, tomates y ají.
De acuerdo con el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS), las disposiciones legales y los acuerdos internacionales impiden que Honduras termine abruptamente con las ZEDE. El mínimo plazo de tiempo que estos proyectos deberían durar, de acuerdo con el CSIS, es 10 años como lo indica la ley.
El impacto en la inversión extranjera
La inversión extranjera directa (IED) en Honduras cayó significantemente hace tres años. La IED fue $1,200 millones en 2018 y $498 millones en 2019. En 2020, la IED cayó a $418 millones y, entre enero y septiembre de 2021, esta alcanzó $405 millones.
De acuerdo con el Índice de Libertad Económica de 2022 realizado por el Instituto Heritage, el debilitamiento de los derechos de propiedad, la eficacia judicial y la integridad gubernamental han disuadido la llegada de IED a Honduras. Adicional al impacto de los confinamientos por la Covid-19 y la consecuente recesión económica, el país se ha enfrentado a un aumento de criminalidad, tráfico de drogas y corrupción.
El CSIS dice que la derogación de la Ley de las ZEDE y de la reforma constitucional desanimará futuras inversiones en Honduras, ya sea dentro o fuera del régimen de las ZEDE. La postura del gobierno de Castro hacia la inversión extranjera estaría siendo perjudicial para el imperio de la ley y la seguridad jurídica.
“Esto llega en un momento en el que la inversión extranjera será crítica para la habilidad de Honduras de reconstruirse y recuperar el crecimiento económico luego de la pandemia,” menciona el informe del CSIS. El menor flujo de IED, además, implica menos oportunidades laborales y mayor tránsito de migrantes hacia el norte.
